DECIZIA Nr.874 din 25 iunie 2010 referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar

DECIZIA Nr.874
din 25 iunie 2010
referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii privind
unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar
În temeiul prevederilor art.146 lit.a) din Constituţie şi al art.15 alin.(1) din
Legea nr.47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale,
republicată, la data de 16 iunie 2010, un grup de 30 de senatori şi 60 de deputaţi
a solicitat Curţii Constituţionale să se pronunţe asupra constituţionalităţii
dispoziţiilor Legii privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii
echilibrului bugetar.
Sesizarea de neconstituţionalitate a fost înregistrată la Curtea
Constituţională sub nr.7845 din 16 iunie 2010 şi constituie obiectul Dosarului
nr.1541A/2010.
Această sesizare a fost semnată de către următorii senatori: Ion Toma,
Viorel Arcaş, Sorin-Constantin Lazăr, Laurenţiu-Florian Coca, Florin
Constantinescu, Alexandru Cordoş, Titus Corlăţean, Avram Crăciun, Daea
Petre, Mihăiţă Găină, Toni Greblă, Gheorghe Marcu, Radu-Cătălin Mardare,
Valer Marian, Alexandru Mazăre, Gavril Mîrza, Elena Mitrea, Nicolae Moga,
Sergiu-Florin Nicolăescu, Ion Rotaru, Daniel Savu, Adrian Ţuţuianu, Gheorghe
Saghian, Miron-Tudor Mitrea, Iulian Bădescu, Ilie Sârbu, Pavel-Pavel Bălan,
Trifon Belacurencu, Vasilescu Lia-Olguţa şi Mircea-Dan Geoană. De
asemenea, sesizarea a mai fost semnată şi de un număr de 60 de deputaţi, şi
anume Victor-Viorel Ponta, Hrebenciuc Viorel, Aurelia Vasile, Marian Neacşu,
Florin Iordache, Florin-Costin Pâslaru, Sonia-Maria Drăghici, Ileana Cristina
Dumitrache, Victor Socaciu, Ioan Damian, Lucreţia Roşea, Costică Macaleţi,
Angel Tîlvăr, Sorin Constantin Stragea, Mădălin-Ştefan Voicu, Victor Cristea,
Dan Nica, Nicolae Bănicioiu, Antonella Marinescu, Eugen Bejinariu, Cristian-
Sorin Dumitrescu, Cristian Rizea, Mircea Duşa, Raul-Victor Surdu-Soreanu,
Ion Stan, Cornel-Cristian Resmeriţă, Ioan Cindrea, Dumitru Chiriţă, Ioan
Narcis Chisăliţă, Cornel Itu, Neculai Răţoi, Cătălin-Ioan Nechifor, Andrei
Dolineaschi, Ion Burnei, Mihai Tudose, Nicolae-Ciprian Nica, Gheorghe
Antochi, Valeriu Ştefan Zgonea, Florian Popa, Carmen Ileana Moldovan,
Liviu-Bogdan Ciucă, Anghel Stanciu, Georgian Pop, Doina Burcău, Rodica
Nassar, Vasile Bleotu, Aurel Vlădoiu, Emil Radu Moldovan, Gheorghe Ciocan,
Vasile Mocanu, Iuliu Nosa, Horia Grama, Dumitru Boabeş, Adrian Solomon,
Manuela Mitrea, Oana Niculescu-Mizil Ştefănescu Tohme, Radu Eugeniu
Coclici, Ioan Stan, Sergiu Andon şi Dorel Covaci.
Tot la data de 16 iunie 2010, un grup de 54 de deputaţi a solicitat Curţii
Constituţionale să se pronunţe asupra constituţionalităţii dispoziţiilor Legii
privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar.
Sesizarea de neconstituţionalitate a fost înregistrată la Curtea
Constituţională sub nr.7851 din 16 iunie 2010 şi constituie obiectul Dosarului
nr.1542A/2010.
Potrivit listei anexate, sesizarea a fost semnată de următorii deputaţi:
Cristian Mihai Adomniţei, Marin Almăjanu, Teodor Atanasiu, Vasile Berci,
Viorel-Vasile Buda, Daniel-Stamate Budurescu, Cristian Buican, Mihăiţă
Calimente, Mircea Vasile Cazan, Cătălin Cherecheş, Daniel Chiţoiu, Tudor-
Alexandru Chiuariu, Horia Cristian, Ciprian Minodor Dobre, Paul Victor
Dobre, Mihai-Aurel Donţu, Gheorghe Dragomir, George Ionuţ Dumitrică, Relu
Fenechiu, Gheorghe Gabor, Graţiela Leocadia Gavrilescu, Andrei Dominic
Gerea, Alina-Ştefania Gorghiu, Titi Holban, Pavel Horj, Mircea Irimescu,
Nicolae Jolţa, Mihai Lupu, Dan-Ştefan Motreanu, Gheorghe-Eugen Nicolăescu,
Ludovic Orban, Viorel Palaşcă, Ionel Palăr, Cornel Pieptea, Gabriel Plăiaşu,
Cristina-Ancuţa Pocora, Virgil Pop, Octavian-Marius Popa, Călin Constantin
Anton Popescu-Tăriceanu, Ana Adriana Săftoiu, Nini Săpunaru, Adrian George
Scutaru, Ionuţ-Marian Stroe, Radu Stroe, Gigel-Sorinel Ştirbu, Gheorghe-Mirel
Taloş, Adriana Diana Tuşa, Claudiu Ţaga, Radu Bogdan Ţîmpău, Ioan Ţintean,
Florin Ţurcanu, Horea-Dorin Uioreanu, Lucia-Ana Varga şi Mihai Alexandru
Voicu.
În sesizarea formulată care face obiectul Dosarului nr.1541A/2010,
sunt învederate următoarele motive de neconstituţionalitate:
I. Se apreciază că sunt încălcate prevederile art.1 alin.(5) din Constituţie,
întrucât măsura reducerii salariilor bugetarilor echivalează, practic, cu
instituirea unui nou impozit ce excedează sferei impozitelor reglementate
expres de Codul fiscal. Se arată că enumerarea impozitelor reglementate de
art.2 din Codul fiscal este limitativă, orice alt impozit sau taxă datorate
bugetului de stat sau bugetului asigurărilor sociale neputând fi stabilit decât
prin lege.
Se mai susţine că acest veritabil nou impozit impus pe calea legii criticate
încalcă art.56 alin.(2) din Constituţie, întrucât este plătit numai de o parte dintre
cetăţenii României. Astfel, salariatul din sistemul bugetar va plăti, sub formă de
impozit, bugetului de stat 41% din venitul său lunar, în timp ce ceilalţi salariaţi
plătesc doar o cotă de 16% din salariu sub acest titlu. În consecinţă, sunt
încălcate şi dispoziţiile constituţionale ale art.16 şi art.44 din Constituţie.
De asemenea, se susţine că legea criticată încalcă art.6, art.7, art.204,
art.215 şi art.306 din Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă
pentru elaborarea actelor normative, întrucât nu s-a realizat o evaluare
preliminară a impactului legii în plan social, economic şi financiar, iar soluţiile
legislative propuse sunt nefundamentate.
II. Se arată că emiterea actului normativ contestat nu a avut în vedere sub
nici o formă menţinerea standardelor de viaţă ale categoriilor sociale afectate de
măsurile de austeritate, astfel încât destinatarii acestuia sunt situaţi sub limita
inferioară a subzistenţei. Alocarea unor fonduri insuficiente pentru plata
drepturilor salariale şi a prestaţiilor de asigurări sociale şi necorelarea acestora
cu creşterea inflaţiei nu sunt de natură să protejeze puterea de cumpărare a celor
care trăiesc numai din aceste surse băneşti şi nici să îmbunătăţească nivelul de
trai al acestora. Totodată, se ajunge la o marginalizare socială a segmentului de
populaţie vizat de legea criticată. Diminuările cuantumului drepturilor care
compun conceptul de trai decent determină, în mod direct, încălcarea art.47 din
Constituţie. Creşterea costurilor întreţinerii locuinţei, precum şi plata ratelor la
creditele contractate se constituie în motive care să susţină obiecţia formulată.
Totodată, sunt anulate criteriile obiective de stabilire a salariilor, în sensul că, la
nivelul inferior al salariilor, practic, salariul se va aplatiza la suma de 600 RON.
III. Se aduce atingere principiului protecţiei aşteptărilor legitime, principiu
indisolubil legat de statul de drept, iar cetăţenii nu se mai pot baza pe
previzibilitatea normelor de drept.
IV. Cu privire la încălcarea art.44 din Constituţie, se arată că noţiunea de
„bun” în sensul jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului înglobează
orice interes al unei persoane de drept privat ce are o valoare economică, astfel
încât drepturile salariale şi de natură salarială, precum şi dreptul la prestaţii de
asigurări sociale şi de asistenţă socială pot fi asimilate dreptului de proprietate,
iar salariile şi prestaţiile de asigurări sociale şi de asistenţă socială unor bunuri
proprietate privată. În acest sens, este citată cauza Büchen împotriva Republicii
Cehe, 2002. În consecinţă, reducerea cuantumului drepturilor de această natură
constituie o ingerinţă care afectează dreptul de proprietate în substanţa sa.
Citând cauzele Sporrong şi Lonnroth împotriva Suediei, 1982, Mellacher
şi alţii împotriva Austriei, 1989 şi James şi alţii împotriva Regatului Unit,
1986, autorii sesizării ajung la concluzia că o asemenea ingerinţă în dreptul de
proprietate ar trebui să respecte un just echilibru între exigenţele interesului
general şi imperativul salvării drepturilor fundamentale cu referire directă la
dreptul de proprietate. Însă legea criticată operează practic o expropriere în
sensul art.44 alin.(3) din Constituţie, fără, însă, a acorda o justă şi prealabilă
despăgubire. Legiuitorul nici măcar nu justifică existenţa unei cauze de utilitate
publică.
V. Cu referire la art.16 din Constituţie, se arată că reducerea salariilor se
aplică numai sectorului bugetar, ceea determină o discriminare evidentă între
persoanele angajate în sectorul public şi cel privat. Astfel, persoane plasate în
situaţii identice, şi anume angajaţii, se bucură de tratament diferenţiat, fără o
justificare obiectivă şi raţională.
VI. Cu privire la încălcarea art.53 din Constituţie, se arată că drepturile
salariale, cele de natură salariale, precum şi drepturile decurgând din asigurările
sociale aflate în plată sunt drepturi legal câştigate, ceea ce exclude posibilitatea
eliminării sau diminuării lor.
În lipsa precizării cauzei care a impus restrângerea dreptului la salariu şi la
pensie, nu rezultă dacă această restrângere „se impune”, astfel cum prevede
art.53 alin.(1) din Constituţie. Motivarea măsurii luate în expunerea de motive a
legii este superfluă şi exprimată pro causa, fără a putea, deci, să justifice în
mod obiectiv afectarea drepturilor menţionate. Se arată că justificarea
restrângerii operate pentru raţiuni de siguranţă/ securitate naţională determinate,
la rândul lor, de existenţa unei situaţii de criză economică nu este reală,
deoarece criza economică nu se regăseşte în nici unul dintre elementele care
definesc securitatea/ siguranţa naţională. În acest sens, autorii obiecţiei de
neconstituţionalitate citează definiţia noţiunii de siguranţă naţională din Legea
nr.51/1991 privind siguranţa naţională a României.
Se mai susţine că art.53 din Constituţie este corespondentul art.15 din
Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale,
care a fost aplicat doar în situaţii de război, asediu sau luptă antiteroristă, ceea
ce nu este cazul în situaţia de faţă. În acest sens, se arată că Guvernul a invocat
în mod greşit cauza Lawless împotriva Irlandei, 1961, pentru justificarea
măsurii luate. Autorii obiecţiei de neconstituţionalitate mai arată că, şi în
situaţia în care s-ar accepta motivele legate de siguranţa naţională pentru
justificarea restrângerilor în discuţie, legea ar fi tot neconstituţională, întrucât
restrângerea exerciţiului dreptului la salariu şi pensie ar putea fi dispusă numai
temporar, pe când, în cauza de faţă, prin efectul art.17 alin.(2) din lege,
cheltuielile de personal, precum şi cele cu pensiile avansate de stat se vor situa
sub nivelul rezultat prin aplicarea reducerilor prevăzute de legea criticată.
Se mai susţine că necesitatea stringentă de reducere a cheltuielilor bugetare
nu trebuie să fie de natură să fundamenteze afectarea unor drepturi
fundamentale. Intervenţia directă a statului în sensul restrângerii unor drepturi
fundamentale, justificată din raţiuni imperative de natură economică, apare ca
fiind inadmisibilă, în condiţiile în care această limitare nu a fost aplicată cu titlu
excepţional şi nu a fost însoţită de garanţii destinate să asigure protecţia
nivelului de trai al categoriilor sociale afectate. Dimpotrivă, măsura duce
iremediabil la adâncirea stării de pauperizare a unor categorii sociale.
În fine, se apreciază că Guvernul avea la îndemână adoptarea şi a altor
soluţii care să asigure reducerea cheltuielilor bugetare şi asigurarea
sustenabilităţii bugetului de stat, printre care reducerea sumelor alocate
achiziţiilor publice. Or, măsura de reducere a cuantumului salariilor şi pensiilor
nu poate avea, în mod singular, finalitatea mai sus menţionată.
În sesizarea formulată care face obiectul Dosarului nr.1542A/2010,
sunt învederate următoarele motive de neconstituţionalitate:
I. În lipsa unei declaraţii în sensul existenţei unei situaţii excepţionale,
Guvernul nu poate restrânge exercitarea unor drepturi fundamentale, iar criza
economică şi cuantumul ridicat al cheltuielilor publice nu se pot constitui în
argumente pentru aplicarea art.53 din Constituţie. Se apreciază că măsurile
luate prin legea criticată nu se pot justifica prin ameninţarea adusă siguranţei
naţionale, din moment ce nu a fost declarată starea de urgenţă sau de asediu
potrivit dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.1/1999. Se arată că
restrângerea dreptului la pensie sau salariu din perspectiva unei simple utilităţi
publice nu poate fi acceptată, în acest sens, făcându-se trimitere la hotărârea
pronunţată în cauza Lawless împotriva Irlandei, 1961, pronunţată de Curtea
Europeană a Drepturilor Omului.
Se susţine că măsurile adoptate nu sunt necesare într-o societate
democratică şi că România nu se află în nici una dintre situaţiile de excepţie la
care face referire art.53 din Constituţie. Se mai arată că această soluţie
promovată de Guvern, prin asumarea răspunderii, putea fi evitată, întrucât
există multiple alte soluţii legislative pentru contracararea crizei, menţionând
printre altele: scăderea cotei unice de impozitare, reducerea taxei pe valoare
adăugată, adoptarea mai rapidă a monedei euro etc.
Invocarea conceptului de siguranţă naţională ca temei al restrângerii unor
drepturi contravine art.1 din Legea nr.51/1991, întrucât siguranţa naţională se
constituie ca temei pentru restrângerea exercitării unor drepturi doar pe timp de
război, pentru a salva democraţia, şi nu pentru a o înăbuşi. Or, situaţia de criză
economică nu este element component al conceptului de siguranţă/securitate
naţională, astfel încât criza menţionată nu poate fi o justificare pentru invocarea
siguranţei/securităţii naţionale în sensul art.53 din Constituţie. De asemenea,
invocarea în fundamentarea măsurii a Deciziei Curţii Constituţionale nr.1414
din 4 noiembrie 2009 este greşită, întrucât aceasta se referă la regimul
cumulului pensiilor cu veniturile salariale. Se mai arată că Guvernul nu a
garantat că diminuarea pensiei este temporară şi că sumele cu care au fost
diminuate drepturile băneşti în cauză vor fi restituite.
II. Măsurile legislative preconizate sunt de natură a încălca dreptul la un
nivel de trai decent, afectându-se, în mod drastic, acest drept constituţional mai
ales în privinţa celor cu venituri reduse.
III. Pensia reprezintă o creanţă asupra statului pe care acesta este obligat să
o plătească şi să o ocrotească; or, prin măsurile adoptate, proprietatea nu mai
este protejată, ci jefuită. De asemenea, este invocată jurisprudenţa Curţii
Europene a Drepturilor Omului, potrivit căreia noţiunea de „bun” acoperă şi
dreptul persoanei asupra unei creanţe, respectiv orice interes al unei persoane
de drept privat care are o valoare economică. Se mai arată că, în cauza Büchen
împotriva Republicii Cehe, 2002, Curtea Europeană a Drepturilor Omului ar fi
statuat că a reduce pensia atribuită unui pensionar reprezintă o nesocotire gravă
a dreptului de proprietate.
IV. Se arată că restrângerea exerciţiului dreptului la pensie şi la salariu
contravine art.15 şi art.18 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a
libertăţilor fundamentale, art.1 par.1 din Protocolul adiţional la Convenţie, art.2
din Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice, art.1 pct.2 şi 4,
art.20, art.23, şi art.24 din Carta socială europeană şi art.6 din Tratatul Uniunii
Europene.
V. Se arată că măsura legală criticată nu se aplică în mod
nediscriminatoriu în sensul art.53 alin.(2), întrucât salariaţii societăţilor
comerciale cu capital de stat, a regiilor autonome, subvenţionate de la bugetul
de stat, nu intră sub incidenţa măsurilor promovate prin legea criticată.
VI. Se susţine că legea criticată încalcă jurisprudenţa Curţii Europene a
Drepturilor Omului, citându-se în acest sens cauzele Gaygusuz împotriva
Austriei, 1996, Stubbings şi alţii împotriva Regatului Unit, 1996, Akdeejeva
împotriva Letoniei, 2007, Müller împotriva Austriei,1974,[de fapt, hotărârea în
această cauză a fost pronunţată de către fosta Comisie Europeană a Drepturilor
Omului] în care s-ar fi decis că o reducere substanţială a nivelului pensiei ar
putea fi considerată ca afectând substanţa dreptului de proprietate. Totodată,
este încălcată noţiunea de „speranţă legitimă” în ceea ce priveşte stabilitatea şi
coerenţa legislativă. În consecinţă, se ajunge la situaţia ca statul, la sfârşitul
carierei profesionale a unei persoane, să nu asigure o pensie stabilă şi
corespunzătoare.
La data de 21 iunie 2010 au fost înregistrate la Curtea Constituţională,
sub nr.8109 şi nr.8111, cererile de „intervenţie în interes propriu” depuse
de Iuliu Regnard Popescu şi Alexandru Petculescu, prin care aceştia solicită
constatarea neconstituţionalităţii Legii privind unele măsuri necesare în vederea
restabilirii echilibrului bugetar, considerând că aceasta este abuzivă, iar
fundamentarea ei nu poate fi făcută decât cu încălcarea flagrantă a art.15 alin.
(2), art.11, art.20, art.44 şi art.47 din Constituţie, art.14, art.15 şi art.18 din
Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale,
art.1 din Protocolul nr.1 la Convenţie, art.1, art.5 şi art.969 din Codul civil.
Curtea, având în vedere că obiecţiile de neconstituţionalitate, care
formează obiectul Dosarelor sus menţionate au conţinut identic, prin încheierea
din 24 iunie 2010, în temeiul art.164 din Codul de procedură civilă coroborat cu
art.14 din Legea nr.47/1992, a dispus conexarea Dosarului nr.1542A/2010 la
Dosarul nr.1541A/2010, care este primul înregistrat.
În conformitate cu dispoziţiile art.16 alin.(2) din Legea nr.47/1992 privind
organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, sesizarea a fost comunicată
preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi Guvernului,
pentru a comunica punctul lor de vedere.
Preşedintele Senatului, în Dosarul nr.1541A/2010, a transmis Curţii
Constituţionale, cu adresa nr.2026/22.06.2010 punctul său de vedere, în care se
arată că sesizarea de neconstituţionalitate este întemeiată, reluându-se, în
esenţă, motivele de neconstituţionalitate dezvoltate în obiecţia de
neconstituţionalitate.
Guvernul a transmis Curţii Constituţionale punctul său de vedere,
înregistrat la Curtea Constituţională sub nr.8265 din 23 iunie 2010, din care
rezultă că obiecţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. În argumentarea
punctului său de vedere, Guvernul recunoaşte caracterul de drepturi
fundamentale ale dreptului la muncă (inclusiv componenta sa, dreptul la
salariu), la pensie ori la şomaj, însă aceste drepturi nu sunt absolute, exerciţiul
acestora putând fi restrâns în condiţiile art.53 din Constituţie. Se apreciază că,
în privinţa restrângerii drepturilor fundamentale, art.53 din Constituţie impune
o mai mare rigoare decât prevederile Convenţiei pentru apărarea drepturilor
omului şi a libertăţilor fundamentale referitoare la restrângerea exerciţiului unor
drepturi. În consecinţă, în situaţia în care condiţiile din Constituţia României
sunt mai stricte în privinţa restrângerii drepturilor fundamentale, acestea
urmează să fie aplicate cu prioritate raportat la prevederile Convenţiei
menţionate. De asemenea, se susţine că, în mod implicit, şi prevederile
Convenţiei sunt respectate prin restrângerile de drepturi operate.
Se susţine că, potrivit jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului,
autorităţile naţionale dispun de o anumită putere discreţionară în a aprecia
noţiunea de interes general al comunităţii, în acest sens fiind citată cauza
Beyeler împotriva Italiei, 2000. Privarea de un bun, prevăzută de art.1 din
Protocolul adiţional la Convenţie, poate fi făcută pentru realizarea unor interese
generale de ordin economico-social, ceea ce este de natură să confere statelor
semnatare o anumită marjă de apreciere întotdeauna aflată sub controlul Curţii
Europene a Drepturilor Omului; totodată, privarea de un bun trebuie să fie
proporţională cu scopul urmărit. De asemenea, se arată că restrângerea
dreptului de proprietate este contrară Convenţie numai dacă este discriminatorie
şi insuficient motivată.
Or, în cauza de faţă, se observă că restrângerea exerciţiului drepturilor
menţionate este prevăzută de lege, este luată pe o perioadă determinată (până la
data de 31 decembrie 2010) şi este justificată de salvarea securităţii naţionale.
Cu privire la noţiunea de securitate naţională, se arată că acesta este un concept
constituţional şi este definit prin art.1 din Legea nr.51/1991 privind siguranţa
naţională a României, iar potrivit acestei definiţii, un element esenţial al
securităţii/siguranţei naţionale îl constituie starea de echilibru şi de stabilitate
economică.
Posibilitatea restrângerii exerciţiului unor drepturi sau libertăţi prevăzută
de art.53 din Constituţie este o prerogativă constituţională distinctă de
instituirea unor măsuri excepţionale (starea de urgenţă sau de asediu)
reglementate de prevederile art.93 din Constituţie. Astfel, restrângerea
exerciţiului unor drepturi nu implică aplicarea de principiu a dispoziţiilor art.93
din Constituţie, în timp ce, în urma aplicării acestui din urmă text
constituţional, pot fi dispuse măsuri de restrângere a exerciţiului unor drepturi
sau libertăţi.
Se arată că dispoziţiile legale criticate vizează restrângerea exerciţiului
dreptului, şi nu a substanţei dreptului (la muncă, la pensie sau la şomaj), din
moment ce acesta continuă să fie recunoscut şi respectat în deplinătatea sa.
Totodată, se arată că, potrivit jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului,
legea nu garantează un anumit cuantum al dreptului patrimonial, ci doar plata
acestuia ca drept câştigat.
Măsurile de restrângere luate sunt nediscriminatorii, reducerile salariale
aplicându-se tuturor salariaţilor din instituţiile şi autorităţile publice, indiferent de
regimul de finanţare, iar reducerea pensiilor se aplică tuturor pensionarilor,
indiferent de natura pensiei, urmând ca nivelul de trai al pensionarilor să fie păstrat
prin menţinerea nivelului pensiei minime garantate. Măsurile propuse sunt
obiective, rezonabile şi proporţionale cu amploarea şi impactul consecinţelor crizei
economice cu care se confruntă România. Totodată, se arată că, în absenţa acestor
măsuri, statul ar urma să fie lipsit de sursele de finanţare necesare supravieţuirii
sale ca stat de drept şi democratic.
În fine, se susţine că măsurile preconizate sunt absolut necesare într-o
societate democratică, ţinând cont că, prin aplicarea acestora, se realizează
economii la bugetul de stat în valoare de 7814.9 milioane lei. În sensul celor
menţionate, Guvernul invocă şi Decizia Curţii Constituţionale nr.1414 din 4
noiembrie 2009.
Totodată, Guvernul a mai comunicat, prin adresa înregistrată la Curtea
Constituţională sub nr.8260 din 23 iunie 2010, un tabel referitor la impactul
financiar asupra bugetului general consolidat, atât pe termen scurt, pentru anul
curent, cât şi pe termen lung (pe 5 ani).
Preşedintele Camerei Deputaţilor nu a comunicat punctul său de vedere
asupra obiecţiei de neconstituţionalitate.
CURTEA,
examinând obiecţiile de neconstituţionalitate, punctele de vedere ale
Preşedintelui Senatului şi Guvernului, rapoartele întocmite de judecătorulraportor,
dispoziţiile legii criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum
şi Legea nr.47/1992, reţine următoarele:
Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit
dispoziţiilor art.146 lit.a) din Constituţie, precum şi ale art.1, art.10, art.15 şi
art.18 din Legea nr.47/1992, republicată, să soluţioneze sesizarea de
neconstituţionalitate.
Obiectul controlului de constituţionalitate îl constituie dispoziţiile Legii
privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, care,
în esenţă, prevăd:
I. Diminuarea cu 25% a următoarelor cheltuieli bugetare:
1) cuantumul brut al salariilor/soldelor/indemnizaţiilor lunare de încadrare
- dar fără a coborî sub plafonul minim de 600 RON -, precum şi a altor drepturi
de natură salarială din sectorul bugetar;
2) valoarea drepturilor/cheltuielilor cu asistenţa medicală, medicamentelor
şi protezelor;
3) suma forfetară destinată plăţii drepturilor băneşti ale persoanelor
angajate la birourile parlamentare ale deputaţilor şi senatorilor;
4) măsurile de la punctele 1)-3) se aplică şi personalului Băncii Naţionale a
României, Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare, Comisiei de Supraveghere
a Sistemului de Pensii Private şi Comisiei de Supraveghere a Asigurărilor;
5) cuantumul sprijinului statului pentru salarizarea personalului clerical şi
neclerical;
6) indemnizaţiile lunare prevăzute de art.12 alin.(1) din Legea nr.45/2009
privind organizarea şi funcţionarea Academiei de Ştiinţe Agricole şi Silvice
"Gheorghe Ionescu-Şişeşti" şi a sistemului de cercetare-dezvoltare din
domeniile agriculturii, silviculturii şi industriei alimentare;
7) cuantumul indemnizaţiilor acordate membrilor Academiei Române,
membrilor Academiei Oamenilor de Ştiinţă din România, membrilor
Academiei de Ştiinţe Medicale din România şi membrilor Academiei de Ştiinţe
Tehnice din România.
II. Diminuarea cu 15% a următoarelor cheltuieli bugetare:
1) indemnizaţia de şomaj, prestaţiile sociale din partea statului ce vizează
plata unor sume pentru încurajarea şomerilor de a se angaja,
2) pensiile, precum şi indemnizaţia de însoţitor pentru pensionarii de
invaliditate gradul I (art.9 al legii). Textul în cauză are următorul cuprins:
„(1) De la data intrării în vigoare a prezentei legi, cuantumul brut al
pensiilor cuvenite sau aflate în plată, precum şi indemnizaţia de însoţitor
pentru pensionarii de invaliditate gradul I, se diminuează cu 15%.
(2) La determinarea cuantumului brut al pensiilor, precum şi a
indemnizaţiei de însoţitor pentru pensionarii de invaliditate gradul I, c vor fi
stabilite sau acordate începând cu data intrării în vigoare a prezentei legi,
valoarea punctului de pensie utilizată este de 622.9 lei”.
3) obligaţiile statului rezultate din contractele colective de muncă ca
urmare a disponibilizărilor prin concedieri colective;
4) indemnizaţia pentru creşterea copilului, fără a scădea însă sub pragul de
600 RON;
5) cuantumul indemnizaţiilor acordate urmaşilor membrilor Academiei
Române, membrilor Academiei Oamenilor de Ştiinţă din România;
6) ajutorul lunar acordat soţului supravieţuitor;
7) indemnizaţia de merit prevăzută de Legea nr.118/2002 privind
instituirea indemnizaţiei de merit;
8) indemnizaţiile prevăzute de Legea nr.341/2004 a recunoştinţei faţăde
eroii-martiri si luptătorii care au contribuit la victoria Revoluţiei române
din decembrie 1989.
III. Fixarea cuantumului pensiei sociale minime la 350 RON.
IV. Eliminarea ajutoarelor sau indemnizaţiilor la ieşirea la pensie,
retragere sau la trecerea în rezervă.
V. Biletele de odihnă pentru anul 2010 nu se vor mai contracta de către
Casa Naţională de Pensii şi alte Drepturi de Asigurări Sociale.
VI. Se abrogă, prin art.16 al legii, o serie de prevederi legale care vizează
cheltuieli bugetare de personal, dar şi alte prestaţii sociale din partea statului.
VII. Potrivit art.17 alin.(1) din lege, măsurile de diminuare a cheltuielilor
se aplică până la 31 decembrie 2010. De asemenea, alin.(2) al aceluiaşi text
legal prevede că „(2) Începând cu data de 1 ianuarie 2011 se vor aplica
politici sociale şi de personal care să asigure încadrarea în nivelul
cheltuielilor bugetare rezultate ca urmare a aplicării măsurilor de reducere a
acestora adoptate în cursul anului 2010, în condiţiile Legii-cadru nr.330/2009,
precum şi cu respectarea prevederilor legii bugetului de stat şi ale bugetului
asigurărilor sociale de stat pentru anul 2011”.
Dispoziţiile constituţionale pretins încălcate sunt cele ale art.1 alin.(5)
privind supremaţia Constituţiei şi obligativitatea respectării legilor, art.11
privind dreptul internaţional şi dreptul intern, art.16 alin.(1) privind egalitatea,
art.20 referitor la tratatele internaţionale privind drepturile omului, art.44
privind dreptul de proprietate privată, art.47 privind nivelul de trai, art.53
privind restrângerea exerciţiului unui drept sau al unei libertăţi şi art.56 alin.(2)
privind aşezarea justă a sarcinilor fiscale. Totodată, sunt considerate ca fiind
încălcate şi următoarele acte cu caracter internaţional:
- Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, şi anume art.17 cu privire la
dreptul de proprietate, art.23 pct.3 cu privire la dreptul la o retribuire echitabilă
şi la protecţie socială şi art.25 pct.1 privind dreptul la un nivel de trai decent;
- art.2 din Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice –
privind recunoaşterea de către statele semnatare a tuturor drepturilor garantate
de Pact persoanelor care se află pe teritoriul lor;
- art.6 din Tratatul Uniunii Europene privind recunoaşterea drepturilor,
libertăţilor şi principiilor rezultate din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii
Europene;
- Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, şi anume art.1
privind demnitatea umană, art.17 alin.(1) privind dreptul de proprietate, art.25
privind drepturile persoanelor în vârstă, art.34 alin.(1) privind securitatea
socială şi asistenţa socială şi art.52 alin.(1) privind întinderea şi interpretarea
drepturilor şi principiilor.
- art.15 privind derogarea în caz de stare de urgenţă şi art.18 privind
limitarea folosirii restrângerii drepturilor din Convenţia pentru apărarea
drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, precum şi art.1 par.1 din
Protocolul adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a
libertăţilor fundamentale privind protecţia proprietăţii.
- Carta socială europeană, şi anume art.1 pct.2 şi 4 privind dreptul la
muncă, art.4 privind dreptul la o salarizare echitabilă, art.20 privind egalitatea
de şanse a lucrătorilor, art.23 privind dreptul persoanelor vârstnice la protecţie
specială, art.24 privind protecţia lucrătorilor în caz de concediere şi art.F din
Partea a V-a privind derogările în caz de război sau de pericol public.
Examinând obiecţia de neconstituţionalitate, Curtea constată următoarele:
I. Cererile de intervenţie în nume propriu formulate de domnii Iuliu
Popescu Regnard şi Alexandru Petculescu sunt inadmisibile, întrucât instituţia
intervenţiei prevăzută de art.49 şi urm. din Codul de procedură civilă nu este
compatibilă cu procedura de judecată din faţa Curţii Constituţionale (ad similis,
a se vedea, Decizia nr.82 din 15 ianuarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr.33 din 16 ianuarie 2009). Potrivit art.14 din Legea
nr.47/1992, numai Curtea Constituţională se poate pronunţa asupra
compatibilităţii regulilor din procedura civilă cu procedura din faţa sa; or, în
procedura prevăzută de art.146 lit.a) din Constituţie, o atare intervenţie este
inadmisibilă, fiind contrară regulilor procedurale stabilite prin Legea
nr.47/1992.
II. În ceea ce priveşte critica de neconstituţionalitate ce vizează
neconstituţionalitatea diminuării cuantumului salariului personalului bugetar,
Curtea constată că aceasta este neîntemeiată pentru argumentele ce vor fi
expuse în cele ce urmează.
Referitor la calificarea de către autorii sesizării a măsurii de reducere a
cuantumului salariilor ca fiind un impozit, nereglementat de art.2 din Legea
nr.571/2003 privind Codul fiscal, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr.927 din 23 decembrie 2003, Curtea constată că o atare calificare
este eronată. Potrivit art.2 pct.29 din Legea nr.500/2002 privind finanţele
publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.597 din 13
august 2003, impozitul este definit ca fiind acea „prelevare obligatorie, fără
contraprestaţie şi nerambursabilă, efectuată de către administraţia publică
pentru satisfacerea necesităţilor de interes general”, deci, impozitul este un
venit cu caracter de regularitate al bugetului de stat. În schimb, Curtea observă
că, în cauza de faţă, nu este stabilită o nouă sursă de venit la bugetul de stat, ci,
din contră, măsurile criticate vizează cheltuielile bugetare, şi anume reducerea
lor. Astfel, reducerea de 25% a salariilor nu se constituie într-un venit la
bugetul de stat, ci în reducerea cheltuielilor pe care acesta trebuie să le suporte.
Cu alte cuvinte, statul nu îşi mai plăteşte obligaţiile financiare la valoarea lor
nominală pentru a proteja bugetul, fără, însă, a institui o nouă sursă de venituri
la buget sub forma impozitului. De altfel, se poate constata că, în mod implicit,
ca efect al reducerii cheltuielilor, scad şi veniturile la bugetul de stat, spre
exemplu, fiind afectat cuantumul impozitului pe venit colectat de către stat. Ca
atare, Curtea nu poate reţine încălcarea art.1 alin.(5) şi art.56 alin.(2) din
Constituţie.
Raportat la critica de neconstituţionalitate cu privire la încălcarea art.16
din Constituţie, Curtea constată că aceasta este neîntemeiată, întrucât angajaţii
din mediul public nu se află în aceeaşi situaţie juridică precum cei din mediul
privat. Cei ce sunt angajaţi în raporturi de muncă în mediul bugetar sunt legaţi,
în mod esenţial, din punct de vedere al sursei din care sunt alimentate
salariile/indemnizaţiile sau soldele de bugetul public naţional, de încasările şi
de cheltuielile din acest buget, dezechilibrarea acestuia putând avea consecinţe
în ceea ce priveşte diminuarea cheltuielilor din acest buget. Or, salariile/
indemnizaţiile/ soldele reprezintă astfel de cheltuieli – mai exact, cheltuieli de
personal. În schimb, în mediul privat raporturile de muncă sunt guvernate,
întotdeauna, de contractul individual de muncă încheiat între un angajat şi un
angajator. Curtea Constituţională, prin Decizia nr.448 din 15 septembrie 2005,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.872 din 28 septembrie
2005, a statuat: „contractul individual de muncă este convenţia prin care se
materializează voinţa angajatorului şi a viitorului salariat de a intra într-un
raport juridic de muncă. În această convenţie, negociată şi liber consimţită,
sunt prevăzute, în limitele stabilite de legislaţie şi de contractele colective de
muncă, toate elementele necesare pentru cunoaşterea condiţiilor de desfăşurare
şi de încetare a raportului de muncă, drepturile, obligaţiile şi răspunderile
ambelor părţi”. Or, obligarea de către stat, deci de către un terţ, raportat la
contractul individual de muncă încheiat, atât a angajatorului de a-şi reduce
cheltuielile de personal, cât şi a angajatului în sensul diminuării veniturilor sale,
ar încălca în mod flagrant art.1 alin.(3) şi (5), art.41, art.44 şi art.45 din
Constituţie.
De asemenea, Curtea constată că este neîntemeiată şi critica de
neconstituţionalitate ce vizează încălcarea art.1 alin.(5) din Constituţie, în
sensul că Guvernul nu ar fi respectat anumite cerinţe privitoare la iniţierea
proiectului de lege, exigenţe prevăzute expres de Legea nr.24/2000 privind
normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată
în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.260 din 21 aprilie 2010, întrucât
dispoziţiile legale la care se face referire în obiecţia de neconstituţionalitate nu
au relevanţă constituţională.
Cu referire la critica de neconstituţionalitate care vizează pretinsa
încălcare a art.41 din Constituţie, instanţa de contencios constituţional reţine că,
în jurisprudenţa sa, de exemplu prin Decizia nr.1221 din 12 noiembrie 2008,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.804 din 2 decembrie
2008, a stabilit expressis verbis că dreptul la muncă este un drept complex
care include şi dreptul la salariu.
Astfel, salariul reprezintă o componentă a dreptului la muncă şi reprezintă
contraprestaţia angajatorului în raport de munca prestată de către angajat în
baza unor raporturi de muncă. Efectele raporturilor de muncă stabilite între
angajat şi angajator se concretizează în obligaţii de ambele părţi, iar una dintre
obligaţiile esenţiale ale angajatorului este plata salariului angajatului
pentru munca prestată.
Întrucât dreptul la salariu este corolarul unui drept constituţional, şi anume
dreptul la muncă, se constată că diminuarea sa se constituie într-o veritabilă
restrângere a exerciţiului dreptului la muncă. O atare măsură se poate realiza
numai în condiţiile strict şi limitativ prevăzute de art.53 din Constituţie.
Pentru ca restrângerea menţionată să poată fi justificată, trebuie întrunite,
în mod cumulativ, cerinţele expres prevăzute de art.53 din Constituţie, şi
anume:
- să fie prevăzută prin lege;
- să se impună restrângerea sa;
- restrângerea să se circumscrie motivelor expres prevăzute de textul
constituţional, şi anume pentru: apărarea securităţii naţionale, a ordinii, a
sănătăţii ori a moralei publice, a drepturilor şi a libertăţilor cetăţenilor;
desfăşurarea instrucţiei penale; prevenirea consecinţelor unei calamităţi
naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav;
- să fie necesară într-o societate democratică;
- să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o;
- să fie aplicată în mod nediscriminatoriu;
- să nu aducă atingere existenţei dreptului sau a libertăţii.
Astfel, Curtea reţine că diminuarea cuantumului salariului/ indemnizaţiei/
soldei, ca un corolar al dreptului la muncă, cu 25% este prevăzută prin legea
criticată şi se impune pentru reducerea cheltuielilor bugetare.
De asemenea, soluţia legislativă cuprinsă în art.1 al legii criticate a fost
determinată de apărarea securităţii naţionale, astfel cum rezultă din expunerea
de motive a Guvernului. Este evident că securitatea naţională nu implică numai
securitatea militară, deci domeniul militar, ci are şi o componentă socială şi
economică. Astfel, nu numai existenţa unei situaţii manu militari atrage
aplicabilitatea noţiunii de „securitate naţională” din textul art.53, ci şi alte
aspecte din viaţa statului – precum cele economice, financiare, sociale – care ar
putea afecta însăşi fiinţa statului prin amploarea şi gravitatea fenomenului.
În acest sens, prin Decizia nr.1414 din 4 noiembrie 2009, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.796 din 23 noiembrie 2009, Curtea a
statuat că situaţia de criză financiară mondială ar putea afecta, în lipsa unor
măsuri adecvate, stabilitatea economică a ţării şi, implicit, securitatea naţională.
De asemenea, prin Deciziile nr.188 şi nr.190 din 2 martie 2010, publicate
în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.237 din 14 aprilie 2010, respectiv
nr.224 din 9 aprilie 2010, şi Decizia nr.712 din 25 mai 2010, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.416 din 22 iunie 2010, Deciziile
nr.711 şi nr.713 din 25 mai 2010, Decizia nr.823 din 22 iunie 2010, nepublicate
încă, Curtea a analizat constituţionalitatea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului
nr.71/2009, care suspenda executarea unor hotărâri judecătoreşti şi eşalona
plata sumelor de bani rezultate din acestea, pornind tocmai de la premisa
situaţiei de criză economică avută în vedere prin Decizia nr.1414 din 4
noiembrie 2009.
În consecinţă, Curtea va trebui să stabilească dacă se menţine în continuare
existenţa unei ameninţări la adresa stabilităţii economice a ţării, deci, implicit la
adresa securităţii naţionale.
Astfel, Curtea constată că, în expunerea de motive a legii criticate, se arată
că potrivit evaluării Comisiei Europene, „activitatea economică a României
rămâne slabă şi, contrar aşteptărilor iniţiale, cel mai probabil, creşterea
economică s-a menţinut negativă în primul trimestru al anului 2010. […] Până
la sfârşitul anului 2010, se aşteaptă ca inflaţia să scadă în continuare la
aproximativ 3.75% datorită cererii interne slabe şi implementării unei politici
monetare prudente. Redresarea mai slabă a cererii interne a diminuat
importurile, prognozându-se acum un deficit de cont curent de circa 5% din
PIB pentru 2010, comparativ cu 5.5% iniţial”.
Se mai arată că „din misiunea de evaluare efectuată de Serviciile Comisiei
împreună cu experţii FMI şi ai Băncii Mondiale în perioada 26 aprilie – 10 mai
2010, pentru a analiza progresele înregistrate în ceea ce priveşte condiţiile
specifice ataşate tranşei a treia în valoare de 1,15 miliarde de Euro în cadrul
programului de asistenţă financiară, a rezultat faptul că, în condiţiile politicilor
curente, ţinta de deficit fiscal pentru 2010, de 6,4% din PIB, nu va putea fi
îndeplinită, din cauza unor deteriorări a condiţiilor economice, a unor dificultăţi
în colectarea veniturilor şi derapajelor pe partea de cheltuieli. Guvernul
României şi-a asumat angajamentul de a lua măsuri compensatorii suplimentare
ce trebuie adoptate şi implementate înainte de eliberarea de către Comisie a
celei de-a treia tranşe din împrumutul UE. […] De asemenea, se precizează
faptul că, în cazul în care aceste acţiuni nu sunt implementate până în iunie
2010 sau nu conduc la consolidarea anticipată, vor fi implementate acţiuni
suplimentare de majorare a veniturilor la buget, inclusiv măsuri de majorare a
cotelor de impunere, pentru a se elimina orice diferenţă bugetară anticipată”.
În consecinţă, Curtea constată că această ameninţare la adresa stabilităţii
economice continuă să se menţină, astfel încât Guvernul este îndrituit să adopte
măsuri corespunzătoare pentru combaterea acesteia. Una dintre aceste măsuri
este reducerea cheltuielilor bugetare, măsură concretizată, printre altele, în
diminuarea cuantumului salariilor/ indemnizaţiilor/ soldelor cu 25%.
De asemenea, Curtea observă că autorii obiecţiei pornesc de la o ipoteză
greşită, şi anume că pentru aplicarea restrângerii menţionate ar fi trebuit
declarată starea de urgenţă, asediu sau necesitate, instituţii prevăzute la art.93
din Constituţie. Or, chiar dacă instituirea stării de urgenţă sau asediu poate avea
drept consecinţă restrângerea exerciţiului unor drepturi sau libertăţi, sfera de
aplicare a art.53 nu se circumscrie numai situaţiilor prevăzute de art.93 din
Constituţie. În consecinţă, Curtea constată că, în situaţia de speţă, art.53 teza
referitoare la securitatea naţională este aplicabil şi, în acelaşi timp, se constituie
într-un temei pentru justificarea măsurilor preconizate.
Curtea reţine că restrângerea prevăzută de legea criticată este necesară
într-o societate democratică, tocmai pentru menţinerea democraţiei şi
salvgardarea fiinţei statului.
Cu privire la proporţionalitatea situaţiei care a determinat restrângerea,
Curtea constată că există o legătură de proporţionalitate între mijloacele
utilizate (reducerea cu 25% a cuantumului salariului/ indemnizaţiei/ soldei) şi
scopul legitim urmărit (reducerea cheltuielilor bugetare/reechilibrarea bugetului
de stat), şi că există un echilibru echitabil între cerinţele de interes general ale
colectivităţii şi protecţia drepturilor fundamentale ale individului.
Curtea constată, totodată, că măsura legislativă criticată este aplicată în
mod nediscriminatoriu, în sensul că reducerea de 25% se aplică tuturor
categoriilor de personal bugetar în acelaşi cuantum şi mod.
Curtea reţine că legea criticată nu aduce atingere substanţei dreptului, din
moment ce condiţiile prevăzute de art.53 din Constituţie, analizate anterior,
sunt respectate. Curtea observă, de asemenea, că măsura criticată are un
caracter temporar, tocmai pentru a nu se afecta substanţa dreptului
constituţional protejat. Astfel, este evident că restrângerea exerciţiului unui
drept trebuie să dureze numai atât timp cât se menţine ameninţarea în
considerarea căreia această măsură a fost edictată.
În acest sens, Curtea constată că măsura criticată are o durată limitată în
timp, şi anume până la data de 31 decembrie 2010. Cu privire la invocarea
faptului că art.17 alin.(2) din lege acordă o posibilitate nelimitată Guvernului
sau Parlamentului de a aplica, după data de 31 decembrie 2010, diminuarea cu
25% a salariilor, Curtea constată că această critică nu este reală, întrucât astfel
cum rezultă din textul de lege menţionat, începând cu data de 1 ianuarie 2011
se revine la cuantumul salariilor/indemnizaţiilor şi soldelor de dinainte de
adoptarea acestor măsuri de diminuare, în condiţiile încadrării în politicile
sociale şi de personal care, la rândul lor, trebuie să se încadreze în nivelul
cheltuielilor bugetare. Astfel, în urma aplicării măsurilor criticate se va menţine
în plată acelaşi cuantum al salariilor/indemnizaţiilor şi soldelor ca cel de
dinaintea reducerilor operate prin legea criticată. Este o obligaţie de rezultat pe
care şi-o impune legiuitorul pentru că, în caz contrar, s-ar ajunge la încălcarea
caracterului temporar al restrângerii exerciţiului drepturilor; or, tocmai acest
caracter temporar al restrângerii exerciţiului drepturilor este de esenţa textului
art.53 din Constituţie.
Având în vedere cele expuse mai sus, Curtea constată că măsura de
diminuare a cuantumului salariului/ indemnizaţie/ soldei cu 25%, constituie o
restrângere a exerciţiului dreptului constituţional la muncă ce afectează dreptul
la salariu, cu respectarea, însă, a prevederilor art.53 din Constituţie.
III. Cu referire la critica de neconstituţionalitate privind reducerea
cuantumului pensiilor, Curtea constată că aceasta este întemeiată pentru
următoarele motive:
Pensia este o formă de prestaţie de asigurări sociale plătită lunar [art.7
alin.(2) şi art.90 alin.(1) din Legea nr.19/2000, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr.140 din 1 aprilie 2000] în baza legii, inerentă şi
indisolubil legată de calitatea de pensionar, obţinută în baza unei decizii de
pensionare, cu respectarea tuturor prevederilor legale impuse de legiuitor.
Potrivit prevederilor art.1 din Legea nr.19/2000, dreptul la asigurări sociale este
garantat de stat şi se exercită, în condiţiile legii menţionate, prin sistemul public
de pensii şi alte drepturi de asigurări sociale. Acesta se organizează şi
funcţionează, printre altele şi pe principiul contributivităţii, conform căruia
fondurile de asigurări sociale se constituie pe baza contribuţiilor datorate de
persoanele fizice şi juridice, participante la sistemul public, drepturile de
asigurări sociale cuvenindu-se pe temeiul contribuţiilor de asigurări sociale
plătite [art.2 lit.e) din Legea nr.19/2000]. Aceasta înseamnă că pensia, ca
prestaţie din partea sistemului public de pensii, intră sub incidenţa principiului
contributivităţii.
Art.9 alin.(1) teza întâi din legea criticată reglementează diminuarea cu
15% a cuantumului brut al pensiilor cuvenite sau aflate în plată, de asemenea,
art.9 alin.(2) teza întâi din aceeaşi lege prevede că valoarea punctului de pensie
utilizat pentru determinarea cuantumului brut al pensiilor ce vor fi stabilite sau
acordate începând cu data intrării în vigoare a legii este de 622,9 lei. În
consecinţă, în mod evident, prevederile anterior menţionate vizează pensiile
contributive cuvenite sau aflate în plată şi cele ce vor fi stabilite sau acordate.
În cauza Stec şi alţii împotriva Regatului Unit, 2006, Curtea Europeană a
Drepturilor Omului a stabilit că art.1 din Protocolul adiţional la Convenţie nu
vizează un drept de a dobândi proprietatea în sistemul regimului de securitate
socială. Este la libera apreciere a statului de a decide cu privire la aplicarea
oricărui regim de securitate socială sau de a alege tipul sau cuantumul
beneficiilor pe care le acordă în oricare dintre aceste regimuri. Singura condiţie
impusă statului este aceea de a respecta art.14 din Convenţie privind
nediscriminarea. Dacă, în schimb, statul a adoptat o legislaţie care
reglementează drepturi provenite din sistemul de asigurări sociale – indiferent
dacă acestea rezultă sau nu din plata unor contribuţii-, acea legislaţie trebuie să
fie considerată ca generând un interes patrimonial în sensul art.1 din Protocolul
adiţional la Convenţie. Cu alte cuvinte, Curtea a abandonat distincţia dintre
beneficiile de natură contributivă şi cele necontributive sub aspectul incidenţei
art.1 din Protocolul adiţional la Convenţie [a se vedea, în acelaşi sens, şi cauza
Andrejeva împotriva Letoniei, 2009 (şi nu Akdeejeva împotriva Letoniei, 2007,
astfel cum este, în mod eronat, indicat în obiecţia de neconstituţionalitate)].
Distinct de exigenţele Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a
libertăţilor fundamentale, Constituţia României prevede, în mod expres, la
art.47 alin.(2) dreptul la pensie, ca drept fundamental. Textul constituţional nu
califică dreptul la pensie doar din perspectiva unui interes patrimonial al
persoanei, ci, consacrând în mod expres dreptul la pensie ca un drept
fundamental, impune statului obligaţii constituţionale suplimentare, astfel încât
să se asigure un nivel de ocrotire al acestui drept superior celui prevăzut de
Convenţie şi de Protocoalele sale adiţionale. În aceste condiţii devine aplicabil
art.60 din Convenţie, potrivit căruia „nici o dispoziţie din prezenta convenţie
nu va fi interpretată ca limitând sau aducând atingere drepturilor omului şi
libertăţilor fundamentale care ar putea fi recunoscute conform legilor oricărei
părţi contractante sau oricărei alte convenţii la care această parte
contractantă este parte.”
Curtea constată că dreptul la pensie este un drept preconstituit încă din
perioada activă a vieţii individului, acesta fiind obligat prin lege să contribuie la
bugetul asigurărilor sociale de stat procentual raportat la nivelul venitului
realizat. Corelativ, se naşte obligaţia statului ca în perioada pasivă a vieţii
individului să îi plătească o pensie al cărei cuantum să fie guvernat de
principiul contributivităţii, cele două obligaţii fiind intrinsec şi indisolubil
legate. Scopul pensiei este acela de a compensa în perioada pasivă a vieţii
persoanei asigurate contribuţiile vărsate de către aceasta la bugetul asigurărilor
sociale de stat în temeiul principiului contributivităţii şi de a asigura mijloacele
de subzistenţă a celor ce au dobândit acest drept în condiţiile legii (perioadă
contributivă, vârstă de pensionare etc.) Astfel, statul are obligaţia pozitivă de a
lua toate măsurile necesare realizării acestei finalităţi şi de a se abţine de la
orice comportament de natură a limita dreptul la asigurări sociale.
Deşi sumele plătite cu titlu de contribuţie la asigurările sociale nu
reprezintă un depozit la termen şi, prin urmare, nu pot da naştere vreunui drept
de creanţă asupra statului sau asupra fondurilor de asigurări sociale (Decizia
Curţii Constituţionale nr. 861 din 28 noiembrie 2006, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr.45 din 22 ianuarie 2007), ele îndreptăţesc
persoana care a realizat venituri şi care a plătit contribuţia sa la bugetul
asigurărilor sociale de stat să beneficieze de o pensie care să reflecte nivelul
veniturilor realizate în perioada activă a vieţii.
Cuantumul pensiei, stabilit potrivit principiului contributivităţii, se
constituie într-un drept câştigat, astfel încât diminuarea acesteia nu poate fi
acceptată nici măcar cu caracter temporar. Prin sumele plătite sub forma
contribuţiilor la bugetul asigurărilor sociale, persoana în cauză, practic, şi-a
câştigat dreptul de a primi o pensie în cuantumul rezultat prin aplicarea
principiului contributivităţii; astfel, contributivitatea, ca principiu, este de
esenţa dreptului la pensie, iar derogările, chiar şi temporare, referitoare la
obligaţia statului de a plăti cuantumul pensiei rezultat în urma aplicării acestui
principiu afectează substanţa dreptului la pensie.
Aceasta nu înseamnă că legea nu poate în viitor să reaşeze sistemul de
calcul al pensiilor, bazându-se, însă, tot pe principiul contributivităţii, pentru că,
în caz contrar, s-ar ajunge la negarea evoluţiei în reglementarea juridică a
acestui domeniu. De aceea, dacă, prin reaşezarea sistemului de calcul al pensiei
în sensul arătat mai sus, rezultă un cuantum mai mic al acesteia, statul este
obligat să adopte reglementări similare art.180 alin.(7) din Legea nr.19/2000
privind sistemul public de pensii şi alte drepturi de asigurări sociale, publicată
în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.140 din 1 aprilie 2000, şi anume
să menţină în plată cuantumul pensiei stabilit potrivit reglementărilor anterior în
vigoare dacă acesta este mai avantajos. Aceasta este o măsură de protecţie a
persoanelor care beneficiază de pensie în sensul art.47 alin.(2) din Constituţie,
constituind, de asemenea, o speranţă legitimă a asiguratului, întemeiată pe
prevederile legale în vigoare cu privire la obţinerea şi încasarea unui anumit
cuantum al pensiei.
De asemenea, Curtea constată şi anumite insuficienţe de redactare a
textului art.9 din lege. Astfel, potrivit art.9 alin.(1) din legea criticată, are loc o
diminuare cu 15% a cuantumului pensiilor cuvenite sau aflate în plată, ceea ce
coroborat cu art.17 alin.(1) din lege duce la concluzia că o atare diminuare este
temporară – până la 31 decembrie 2010. Însă, cu privire la pensiile ce vor fi
stabilite sau acordate, a fost diminuată chiar valoarea punctului de pensie, astfel
încât coroborarea acestui text legal cu art.17 alin.(1) din lege nu mai apare ca
fiind una clară, ceea ce înseamnă că pentru aceste pensii legiuitorul va trebui să
adopte ulterior o lege pentru a le aduce după 1 ianuarie 2011 la nivelul pensiilor
care erau în plată la momentul intrării în vigoare a legii criticate. Altfel, s-ar
crea o diferenţă de tratament nepermisă între pensiile aflate în plată şi cele ce
vor fi stabilite sau acordate. Mai mult, proporţional, valoarea punctului de
pensie în ipoteza art.9 alin.(1) din lege ar fi mai mică decât cea reglementată de
art.9 alin.(2) din lege, ceea ce este, de asemenea, inadmisibil.
Totodată, Curtea constată că dificultăţile bugetului asigurărilor sociale de
stat nu pot fi opuse dreptului la pensie în sensul diminuării, chiar şi temporare,
a cuantumului pensiei, dreptul constituţional la pensie neputând fi afectat de
proasta gestionare a bugetului respectiv de către stat.
De asemenea, Curtea observă şi unele considerente de principiu
referitoare la dreptul la pensie în jurisprudenţa altor curţi constituţionale. Astfel,
Curtea Constituţională a Ungariei, prin Decizia nr.455/B/1995, a stabilit că
pensia calculată după regulile sistemului de asigurări sociale nu poate fi
afectată, iar prin Decizia nr.277/B/1997 a statuat că modificarea unilaterală a
cuantumului pensiilor este neconstituţională, cu referire directă la
imposibilitatea legiuitorului de a scădea pensiile mari pentru a creşte pensiile
mici. Totodată, prin Decizia nr.39/1999 (XII.21), aceeaşi instanţă
constituţională a statuat că pensia (contributivă) este un drept câştigat şi
cumpărat într-o atât de mare măsură, încât modificarea cuantumului său
nominal este neconstituţională. De altfel, considerente similare se regăsesc şi în
Decizia Curţii Constituţionale din Letonia nr.2009-43-01 din 21 decembrie
2009.
În consecinţă, având în vedere gradul ridicat de protecţie oferit prin
Constituţie acestui drept, pentru motivele sus arătate, reducerea cuantumului
pensiei contributive, indiferent de procent şi indiferent de perioadă, nu poate fi
realizată. Rezultă că art.53 din Constituţie nu poate fi invocat ca temei pentru
restrângerea exerciţiului dreptului la pensie.
Totodată, Curtea constată că, potrivit art.54 lit.a) din Legea nr.19/2000,
invaliditatea de gradul I este caracterizată „prin pierderea totală a capacităţii de
muncă, a capacităţii de autoservire, de auto-conducţie sau de orientare spaţială,
invalidul necesitând îngrijire sau supraveghere permanentă din partea altei
persoane”. În consecinţă, diminuarea cu 15% a indemnizaţiilor de însoţitor
pentru pensionarii de invaliditate gradul I, precum şi stabilirea unei valori a
punctului de pensie inferioară celei existente necesară la calculul cuantumului
brut al indemnizaţiei de însoţitor contravine art.47 alin.(1) din Constituţie,
statul neîndeplinindu-şi obligaţia de a lua măsuri adecvate de protecţie socială.
IV. Curtea constată că prestaţiile sociale care au fost eliminate de textul
art.16 din legea criticată nu sunt prevăzute la nivel constituţional, astfel încât
legiuitorul este liber să aprecieze asupra acordării sau neacordării acestora, în
funcţie de posibilităţile bugetare ale statului. În consecinţă, eliminarea acestor
prestaţii sociale nu contravine prevederilor constituţionale invocate.
V. Cu privire la prestaţiile sociale ale căror cuantum a fost diminuat,
Curtea constată următoarele:
- cuantumul prestaţiilor sociale prevăzute expres de textul constituţional al
art.47 (de exemplu: ajutorul de şomaj) pot fi diminuate cu respectarea
condiţiilor impuse de art.53 din Constituţie; cele constatate de către Curte la
analiza constituţionalităţii restrângerii exerciţiului dreptului la muncă fiind
mutatis mutandis aplicabile şi în acest caz;
- cuantumul prestaţiilor sociale care nu sunt prevăzute de textul
constituţional al art.47 (de exemplu cele cuprinse la art.15 din legea criticată)
poate fi dimensionat de către legiuitor în funcţie de posibilităţile bugetare
existente la un moment dat; astfel, reducerea acestui cuantum nu contravine
prevederilor constituţionale invocate.
VI. Curtea reţine că legea criticată nu contravine prevederile actelor cu
caracter internaţional invocate în susţinerea criticilor de neconstituţionalitate
având în vedere marja de apreciere a statului în realizarea şi garantarea
drepturilor sociale şi economice. De altfel, astfel cum s-a arătat mai sus,
neconstituţionalitatea art.9 din lege rezultă din însuşi textul constituţional al
art.47, şi nu din prevederile actelor internaţionale invocate.
VII. Curtea observă că, prin Decizia nr.415 din 14 aprilie 2010, publicată
în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.294 din 5 mai 2010, a stabilit că
„dispoziţiile art.147 alin.(1) din Constituţie disting - cu privire la obligaţia de
a pune de acord prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei - între
competenţa Parlamentului, pentru dispoziţiile din legi, pe de-o parte, şi cea a
Guvernului, pentru dispoziţiile din ordonanţe ale acestuia, pe de altă parte. Ca
atare, pe o perioadă de 45 de zile de la data publicării în Monitorul Oficial al
României, Partea I, a prezentei decizii, Guvernul nu poate adopta o ordonanţă
de urgenţă pentru a pune de acord prevederile Legii […] constatate ca fiind
neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei, dar poate iniţia un proiect de lege
în acord cu cele stabilite prin prezenta decizie.”
Raportat la situaţia de faţă, Curtea reţine că legea criticată a fost adoptată
prin procedura angajării răspunderii Guvernului în faţa Camerei Deputaţilor şi
Senatului, în şedinţa comună din data de 7 iunie 2010. Chiar dacă legea a fost
adoptată prin această procedură, ea este şi va rămâne un act al Parlamentului
atât în sens formal, cât şi material. Prin urmare, potrivit art.147 alin.(2) din
Constituţie, Curtea constată că este de competenţa exclusivă a Parlamentului
reexaminarea dispoziţiilor constatate ca fiind neconstituţionale pentru punerea
lor de acord cu decizia Curţii Constituţionale, iar reexaminarea se va realiza tot
în şedinţa comună a celor două Camere ale Parlamentului.
Curtea, totodată, constată că, în aplicarea art.147 alin.(2) din Constituţie,
Parlamentul va reexamina numai dispoziţiile constatate ca fiind
neconstituţionale pentru a le pune de acord cu prezenta decizie şi, în măsura în
care se impune, va recorela celelalte dispoziţii ale legii ca şi operaţiune de
tehnică legislativă. Ad similis, a se vedea, Decizia Curţii Constituţionale
nr.1177 din 12 decembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr.871 din 20 decembrie 2007.
VIII. În final, Curtea constată că, potrivit Deciziei Plenului Curţii
Constituţionale nr.1/1995 privind obligativitatea deciziilor sale pronunţate în
cadrul controlului de constituţionalitate, puterea de lucru judecat ce însoţeşte
actele jurisdicţionale, deci şi deciziile Curţii Constituţionale, se ataşează nu
numai dispozitivului, ci şi considerentelor pe care se sprijină acesta. Astfel,
Curtea reţine că atât considerentele, cât şi dispozitivul deciziilor sale sunt
general obligatorii, potrivit dispoziţiilor art.147 alin.(4) din Constituţie, şi se
impun cu aceeaşi forţă tuturor subiectelor de drept.
În consecinţă, aşa cum a statuat Curtea şi în jurisprudenţa sa (a se vedea
Decizia nr.1415 din 4 noiembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 796 din 23 noiembrie 2009, Decizia nr.414 din 14
aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.291 din 4
mai 2010, sau Decizia nr.415 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr.294 din 5 mai 2010), atât Parlamentul, cât şi
Guvernul, respectiv autorităţile şi instituţiile publice urmează să respecte cele
stabilite de Curtea Constituţională în considerentele şi dispozitivul prezentei
decizii.
Pentru considerentele arătate, în temeiul art.146 lit.a) şi al art.147 alin.(4)
din Constituţie, precum şi al art.11 alin.(1) lit.A.a), al art.15 alin.(1) şi al art.18
alin.(2) din Legea nr.47/1992, cu majoritate de voturi,
CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
În numele legii
DECIDE:
1. Constată că dispoziţiile art.1-8 şi cele ale art.10-17 din Legea privind
unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar sunt
constituţionale.
2. Constată că dispoziţiile art.9 din Legea privind unele măsuri necesare în
vederea restabilirii echilibrului bugetar sunt neconstituţionale.
Definitivă şi general obligatorie.
Decizia se comunică preşedintelui României, preşedinţilor celor două
Camere ale Parlamentului şi primului-ministru şi se publică în Monitorul
Oficial al României, Partea I.
Dezbaterile au avut loc la data de 24 şi 25 iunie 2010 şi la acestea au
participat: Augustin Zegrean, preşedinte, Aspazia Cojocaru, Acsinte Gaspar,
Petre Lăzăroiu, Mircea Ştefan Minea, Iulia Antoanella Motoc, Ion Predescu,
Puskás Valentin Zoltán, Tudorel Toader, judecători.