Nr. 468/C2/969/III-5/2013
Recurs în interesul legii expediat la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie la 24 aprilie 2013
C ă t r e,
PREŞEDINTELE ÎNALTEI CURŢI DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
În temeiul dispoziţiilor art.514 din Codul de procedură civilă, formulez prezentul
RECURS ÎN INTERESUL LEGII
În practica instanţelor de judecată s-a constatat că nu există un punct de vedere unitar cu privire la: „interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 1 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 59/2011 în referire la revizuirea pensiilor prevăzute de art. 1 lit. c) – h) din Legea nr. 119/2010, atunci când printr-o hotărâre judecătorească definitivă şi irevocabilă s-a dispus anularea deciziei de recalculare emise în temeiul Legii nr. 119/2010 şi menţinerea în plată a pensiei de serviciu, în cuantumul anterior”.
Urmare sesizării nr. 8/CC din 22 februarie 2013 a Colegiului de Conducere al Curţii de Apel Piteşti, transmisă prin adresa nr. 1/S.U./2013 din 11 martie 2013 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul competent să judece recursul în interesul legii, s-a suplimentat verificarea de jurisprudenţă în problema de drept enunţată, constatându-se caracterul neunitar al acesteia.
Cazuistica analizată este circumscrisă ipotezelor în care deciziile de recalculare a pensiilor prevăzute de art. 1 lit. c) – h) din Legea nr. 119/2010, emise în temeiul acestui act normativ şi al Hotărârii de Guvern nr. 737/2010 au fost anulate prin hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile, iar după revizuirea din oficiu a pensiei, în temeiul art. 1 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 59/2011, decizia de revizuire a fost contestată, invocându-se încălcarea dreptului de proprietate şi a principiului stabilităţii raporturilor juridice izvorâte din hotărârile judecătoreşti precedente.
În aceste cauze, instanţele au pronunţat soluţii diferite, după cum urmează:
I. Într-o primă orientare jurisprudenţială majoritară, contestaţiile au fost respinse, iar deciziile de revizuire emise în temeiul art. 1 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 59/2011 au fost menţinute ca legale, reţinându-se că prin acest act normativ s-a reglementat o altă etapă în procesul de transformare a pensiilor speciale, în pensii de asigurări sociale, etapă în care s-a procedat la revizuirea, cu respectarea principiului contributivităţii, a cuantumului pensiilor prevăzute de art. 1 lit. c) – h) din Legea nr. 119/2010 care au făcut obiect al recalculării.
Faptul că decizia de recalculare precedentă a fost anulată în cadrul unei proceduri judiciare ce a fost finalizată printr-o hotărâre judecătorească definitivă şi irevocabilă prin care s-a dispus şi menţinerea în plată a pensiei de serviciu anterioare, nu înseamnă că nu mai pot fi aplicate prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 59/2011.
Dimpotrivă, şi în aceste situaţii sunt incidente dispoziţiile art. 1 alin. (1) din acest act normativ, întrucât obligaţiile rezultate din anularea prin hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile a deciziilor de recalculare emise în temeiul Legii nr. 119/2010 subzistă doar atâta timp cât este în vigoare şi temeiul legal în baza căruia au fost pronunţate hotărârile judecătoreşti respective.
În acest sens s-a pronunţat şi Curtea Constituţională, prin decizia nr. 215 din 13 martie 2012, prin care s-a arătat că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 59/2010 instituie o nouă procedură, de revizuire a pensiilor, distinctă şi ulterioară celei realizate prin Legea nr. 119/2010.
Ca atare, puterea de lucru judecat de care beneficiază hotărârea judecătorească anterioară prin care s-a anulat decizia de recalculare a pensiei emise în temeiul Legii nr. 119/2010 va funcţiona numai pentru perioada de timp cât obiectul judecăţii precedente este în fiinţă şi cât timp se păstrează temeiul juridic ce a stat la baza emiterii sale, iar obligaţiile rezultate din anularea deciziilor de recalculare subzistă doar atâta timp cât este în vigoare temeiul legal în baza căruia au fost pronunţate hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile.
Se apreciază că astfel nu se aduce atingere dreptului de proprietate, invocându-se considerentele formulate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în cauza Frimu împotriva României[1] şi nici principiului stabilităţii raporturilor juridice, întrucât respectarea acestui principiu nu exclude o intervenţie ulterioară a legiuitorului, dacă anumite circumstanţe obiective sunt de natură să impună o atare intervenţie, cerinţele impuse de Convenţie fiind ca ingerinţa să fie legitimă şi să păstreze un just echilibru. (Anexa I)
II. Într-o a doua orientare jurisprudenţială minoritară, contestaţiile au fost admise, iar deciziile de revizuire au fost anulate, considerându-se că dispoziţiile art. l alin. (l) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.59/2011 nu sunt aplicabile, întrucât se încalcă autoritatea de lucru judecat izvorâtă din hotărâri judecătoreşti irevocabile prin care s-a stabilit în favoarea reclamanţilor dreptul de a beneficia în continuare de pensia specială, în cuantumul avut anterior aplicării Legii nr. 119/2010, invocându-se principiile ce decurg din jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului în cauza Pravednaya împotriva Rusiei[2].
Astfel, s-a arătat că aspectul pozitiv al puterii de lucru judecat presupune ca partea care a câştigat procesul să se poată prevala, într-o nouă judecată, de dreptul recunoscut printr-o hotărâre judecătorească, fără ca instanţa în faţa căreia este invocată această apărare să mai poată lua în discuţie existenţa dreptului, ceea ce rezidă în obligativitatea dezlegărilor date prin hotărârea judecătorească anterioară cu privire la problemele de drept dezbătute care sunt reiterate în noul litigiu.
Întrucât dreptul de a beneficia de cuantumul pensiei, astfel cum a fost stabilit anterior recalculării efectuate în baza Legii nr. 119/2010 a fost recunoscut printr-o hotărâre judecătorească irevocabilă prin care s-a stabilit că aplicarea acestui act normativ este contrară principiilor instituite prin Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, nu se mai poate recurge la revizuirea pensiei prin aplicarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 59/2011 decât cu încălcarea principiului securităţii raporturilor juridice şi al drepturilor astfel stabilite care constituie un „bun” în sensul art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţie.
S-au invocat şi considerentele formulate în cuprinsul deciziei nr. 215 din 13 martie 2012 pronunţată de Curtea Constituţională prin care s-a arătat că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 59/2011 nu cuprinde prevederi care să împiedice executarea unor hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile, atâta timp cât este în vigoare temeiul legal în baza căruia aceste hotărâri au fost pronunţate. (Anexa II)
Apreciez prima orientare jurisprudenţială ca fiind în litera şi spiritul legii, din următoarele considerente:
În temeiul Legii nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor, s-a realizat recalcularea tuturor pensiilor speciale prin determinarea punctajului mediu anual şi a cuantumului fiecărei pensii, în scopul integrării pensiilor de serviciu în sistemul public de pensii, utilizându-se algoritmul de calcul prevăzut de Legea nr. 19/2000. Cuantumul pensiilor a fost determinat prin înmulţirea punctajului mediu anual realizat cu valoarea punctului de pensie, pe baza documentelor existente în dosarele de pensionare[3].
Această măsură legislativă a fost analizată de Curtea Europeană a Drepturilor
Omului în cauzele Frimu împotriva României (1) şi Abăluţă şi alţii împotriva României[4] constatându-se că reforma sistemelor de pensii s-a bazat pe motive obiective invocate la momentul adoptării Legii nr. 119/2010, respectiv contexul economic şi corijarea inegalităţilor existente între diferitele sisteme de pensii[5]. S-a observat că reducerea cuantumului pensiilor reclamanţilor a reprezentat o modalitate de a integra aceste pensii în sistemul unitar prevăzut de Legea nr. 19/2000 şi ulterior de Legea nr. 263/2010, fiind menite să asigure echilibrul bugetar şi să corijeze disparităţile existente între diferitele sisteme de pensii, astfel încât motivele invocate pentru adoptarea acestei legi nu au fost considerate nerezonabile sau disproporţionate[6].
În ambele cauze, Curtea a considerat că măsurile criticate de reclamanţi nu au fost de natură să-i facă pe aceştia să suporte o sarcină disproporţionată şi excesivă, incompatibilă cu dreptul de proprietate şi reclamanţii nu au fost în mod nejustificat discriminaţi în raport cu alţi pensionari.
Prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 59 din 29 iunie 2011 pentru stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor[7] s-a instituit o nouă procedură, de revizuire a pensiilor, distinctă şi ulterioară celei realizate prin Legea nr. 119/2010. Intervenţia legislativă a fost determinată de existenţa unei situaţii extraordinare, motivată de Guvern prin trei elemente interdependente şi anume: lipsa identificării documentelor necesare dovedirii în totalitate a veniturilor în cadrul procesului de recalculare; impactul negativ al acestei situaţii asupra valorificării dreptului la pensie al beneficiarilor acestei legi, precum şi necesitatea stabilirii unei etapizări în procesul de revizuire a cuantumului pensiilor cu respectarea principiului contributivităţii şi al egalităţii, în scopul stabilirii în mod just şi echitabil a drepturilor de pensie, astfel încât persoanele îndreptăţite să aibă posibilitatea să identifice şi să depună la casele teritoriale de pensii toate documentele doveditoare ale veniturilor realizate pe parcursul întregii activităţi profesionale[8].
Astfel, prin art. 1 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 59/2011 s-a prevăzut că pensiile prevăzute de art. 1 lit. c) – h) din Legea nr.119/2010 care au făcut obiectul recalculării conform prevederilor acestei legi se revizuiesc, din oficiu, de către casele teritoriale de pensii în evidenţa cărora se află dosarele de pensie, prin emiterea unor decizii de revizuire, în termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a acestei ordonanţe.
Prin art. 1 alin. (3) din acelaşi act normativ a stabilit că pensiile prevăzute la alin. (1) pot fi revizuite şi la cererea beneficiarului, dacă acesta depune la casa teritorială de pensii, în termen de 20 de zile de la data intrării în vigoare a ordonanţei, noi acte doveditoare, întocmite conform prevederilor legale, din care rezultă alte date şi elemente decât cele existente la dosarul de pensie, care se au în vedere la stabilirea stagiului de cotizare şi a punctajului mediu anual.
Din aceste dispoziţii legale, rezultă că procedura de revizuire a pensiilor era obligatoriu a fi începută de casele teritoriale de pensii, din oficiu, în privinţa beneficiarilor drepturilor de pensie, norma având caracter dispozitiv.
Din formularea cuprinzătoare a dispoziţiilor art. 1 alin. (1) al ordonanţei, rezultă că au format obiect al procedurii de revizuire toate deciziile de recalculare a pensiei, emise în temeiul Legii nr. 119/2010, fără vreo distincţie, după cum acestea au fost sau nu atacate în justiţie, iar în această din urmă ipoteză, indiferent dacă au fost sau nu menţinute de instanţe.
Întrucât ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus, sfera de aplicare a procedurii instituite prin acest act normativ nu poate fi limitată doar la revizuirea deciziilor de recalculare care nu au fost contestate în justiţie ori în privinţa cărora contestaţiile au fost respinse şi nici la procedurile iniţiate de beneficiarii deciziilor de recalculare a pensiilor emise în baza Legii nr. 119/2010 care au formulat cereri în temeiul art. 1 alin. (3) din ordonanţă.
Pe de altă parte, din perspectivele identificate de instanţele de judecată care au adoptat orientarea minoritară, analiza efectuată de Curtea Constituţională prin deciziile menţionate anterior a relevat că dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 59/2011 nu fac trimitere şi nici nu urmăresc anularea ori lipsirea de efect a hotărârilor judecătoreşti prin care s-au anulat deciziile de recalculare emise în temeiul Legii nr. 119/2010 şi al Hotărârii de Guvern nr. 737/2010. Dimpotrivă, s-a arătat că: „actul normativ criticat instituie o nouă procedură administrativă de calcul a pensiei, ce trebuie văzută ca o etapă distinctă, ulterioară recalculării. Deşi au vizat, în esenţă, acelaşi obiectiv, respectiv recalcularea pensiilor de serviciu conform principiului contributivităţii, Hotărârea Guvernului nr. 737/2010 şi Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 59/2010 sunt acte normative distincte, procedurile fiind de asemenea, separate şi succesive. Prin urmare, (...) Guvernul nu a intervenit pe cale legislativă pentru lipsirea de efect a unor hotărâri judecăroreşti, ci a instituit o nouă procedură ce a urmărit stabilirea cât mai echitabilă şi justă a pensiilor persoanelor menţionate la dispoziţiile art. 1 lit. c) – h) din Legea nr. 119/2010”[9].
Aceste statuări se impun în temeiul efectului obligatoriu al deciziilor Curţii Constituţionale, puterea de lucru judecat ce însoţeşte actele jurisdicţionale, deci şi deciziile instanţei de contencios constituţional fiind ataşată nu numai dispozitivului, ci şi considerentelor pe care se sprijină acesta[10].
Din aceste perspective, apreciem că nu pot fi reţinute pretinsele încălcări ale art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi art. 1 din Primul Protocol adiţional.
În plus, din prevederile art. 3 ale Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 59/2011, rezultă că s-a urmărit ca, în procedura de revizuire să nu fie afectate, prin restituire, drepturile de pensie deja încasate de beneficiari, fie în baza unor hotărâri judecătoreşti, fie în baza deciziiilor de recalculare, de vreme ce obligaţia de restituire institutită prin text vizează doar plata către beneficiari a diferenţelor dintre cuantumul cuvenit al pensiei, rezultat în urma recalculării şi cel obţinut în urma revizuirii, pentru perioada de la 1 septembrie 2010 şi până la data revizuirii.
Această concluzie este susţinută şi de prevederile art.14 din Legea nr. 6 din 21 februarie 2013 a bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2013 în care se arată că: „Drepturile de pensii obţinute în baza unor hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile, ca urmare a contestării recalculării şi revizuirii efectuate pentru categoriile de pensii prevăzute la art. 1 lit. c) - h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor, cu modificările ulterioare, şi de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 59/2011 pentru stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor prevăzute la art. 1 lit. c) - h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor, aprobată prin Legea nr. 109/2012, se suportă din bugetul asigurărilor sociale de stat.”
Ca atare, Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 59/2011 nu a retroactivat asupra prestaţiilor deja încasate de beneficiarii drepturilor de pensie, acestea nefiind supuse restituirii, iar efectele hotărârilor judecătoreşti prin care s-au anulat deciziile emise în temeiul Legii nr. 119/2010 şi s-a dispus plata pensiilor în cuantumul avut anterior recalculării au rămas câştigate pe toată perioada cuprinsă între data rămânerii definitive şi irevocabile a acestor hotărâri judecătoreşti şi data emiterii deciziilor de revizuire în temeiul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 59/2011.
În acest sens, invocam mutatis mutandis considerentele deciziei nr. 1286 din 29 septembrie 2011 pronunţată de Curtea Constituţională prin care s-a arătat că: „Ceea ce se subsumează, în mod evident, conceptului de facta praeterita este dobândirea calităţii de pensionar însă, cu privire la drepturile rezultate în urma obţinerii calităţii menţionate, se observă că acestea se constituie în veritabile efecte rezultante ale actului de pensionare, ceea ce nu înseamnă că actul de pensionare determină a priori şi ad aeternum cuantumul pensiei/drepturilor aflate în plată. Astfel, prestaţiile de asigurări sociale, subsecvente actului de pensionare, nu pot fi considerate ab initio ca fiind facta praeterita. Ele devin facta praeterita pe măsura curgerii timpului, însă cuantumul pensiei la care este îndrituit pensionarul pentru perioada ce urmează unei luni încheiate este mai degrabă un efect viitor al raporturilor juridice trecute - facta futura, întrucât raportul juridic trecut (...) se constituie chiar în dobândirea calităţii de pensionar şi toate prestaţiile succesive lunare sub forma pensiei sunt facta futura, care, pe măsura trecerii timpului, devin facta praeterita”[11].
Situaţiile juridice rezultate din cauzele analizate sunt diferite de cele în care Curtea Europeană a Drepturilor Omului a constatat anterior încălcări ale drepturilor fundamentale, bunăoară prin intervenţia legislativului de natură a refuza sau omite executarea[12] ori prin promovarea unor căi extraordinare de atac ce constituiau un „apel deghizat”[13].
*
* *
Ca atare, în interpretarea şi aplicarea dipoziţiilor art. 1 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 59/201, sunt supuse revizuirii şi pensiile prevăzute de art. 1 lit. c) – h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor care au făcut obiectul recalculării conform prevederilor aceleiaşi legi atunci când deciziile de recalculare emise în temeiul Legii nr. 119/2010 şi al Hotărârii de Guvern nr. 737/2010 au fost anulate prin hotărârie judecătoreşti irevocabile, fiind menţinut cuantumul pensiei anterioare.
Pentru aceste motive, în temeiul art. 517 din Codul de procedură civilă, solicit admiterea recursului în interesul legii şi pronunţarea unei decizii prin care să asiguraţi interpretarea şi aplicarea unitară a legii în această chestiune de drept.
ADJUNCTUL PROCURORULUI GENERAL*
Gabriela Scutea
___________________
* În condiţiile vacantării funcţiei de Procuror General şi de Prim – Adjunct al Procurorului General, potrivit dispoziţiilor art. 7 alin. (3) din Regulamentul de ordine interioară al parchetelor, aprobat prin Ordinul nr. 529/C/2007 al Ministrului Justiţiei, publicat în Monitorul Oficial, partea I, nr. 154 din 5 martie 2007.
[1] Cerere nr. 45312/11, Hotărâre din 7 februarie 2012;
[2] Cererea nr. 69529/01, Hotărâre din 18 noiembrie 2004;
[3] Procedura de recalculare a pensiilor prevăzute de art. 1 lit. c) – h) din Legea nr. 119/2010 a fost detaliată şi s-a desfăşurat în baza metodologiei de recalculare prevăzută de Hotărârea Guvernului nr. 737 din 21 iulie 2010, publicată în Monitorul Oficial, partea I, nr. 528 din 29 iulie 2010 care, în cuprinsul art. 2 a stabilit un termen de 30 de zile de la data intrării sale în vigoare, pentru realizarea acestor operaţiuni.
Potrivit art. 5 alin. (1) din această metodologie, recalcularea pensiilor de serviciu, prin determinarea punctajului mediu anual în sistemul public s-a făcut pe baza documentelor existente în dosarele de pensii.
Hotărârea Guvernului nr. 737/2010 a fost ulterior abrogată prin art. 4 din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 59/2010, publicată în Monitorul Oficial, partea I, nr. 457 din 30 iunie 2011;
[4] Cererea nr. 45312/11, decizie din 7 februarie 2012 şi cererea nr. 63627/11, decizie din 15 mai 2012. Deşi în privinţa reclamanţilor din cauza Abăluţă vs. România, procedura de recalculare s-a desfăşurat în temeiul Hotărârii Guvernului nr. 735/2010, iar revizuirea deciziilor a fost reglementată de Ordonaţa de urgenţă a Guvernului nr. 1 din 28 ianuarie 2011, considerentele de principiu şi statuările instanţei de contencios european sunt similare;
[5] Frimu c/a României (1), §42; Abăluţă c/a României, § 15;
[6] Frimu, § 44; Abăluţă, §16;
[7] Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 59 din 29 iunie 2011 a fost publicată în Monitorul oficial, partea I, nr. 457 din 30 iunie 2011 şi aprobată prin Legea nr. 109 din 4 iulie 2012, publicată în Monitorul oficial, partea I, nr. 461 din 9 iulie 2012;
[8] Aceste argumente din expunerea de motive au fost analizate de Curtea Constituţională care, în cadrul controlului de constituţionalitate, din perspectiva criticilor de neconstituţionalitate extrinsecă, a observat că existenţa unei situaţii extraordinare a fost motivată de Guvern şi, totodată, a impus o intervenţie legislativă urgentă. Instanţa de contencios constituţional a observat că modalitatea aleasă era cea mai rapidă şi eficientă pentru a pune la adăpost drepturile ocrotite de art. 47 din Constituţie şi pentru a evita încălcarea lor (decizia nr. 214 din 13 martie 2012, publicată în Monitorul oficial, partea I, nr. 370 din 31 mai 2012, decizia nr. 215 din 13 martie 2012, publicată în Monitorul oficial, partea I, nr. 315 din 11 mai 2012). În acelaşi sens, indicăm şi expunerea de motive a proiectului de lege pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 59/2011;
[9] Curtea Constituţională, decizia nr. 214/2012, precit.;
[10] În acest sens, decizia nr. 1/1995 a Plenului Curţii Constituţionale;
[11] Publicată în Monitorul Oficial, partea I, nr. 845 din 29 noiembrie 2011;
[12] A contrario, Antonakopoulos, Vortsela şi Antonakopoulou vs. Grecia, Hotărâre din 14 decembrie 1999, cererea nr. 37098/97 § 31; Dimitrios Georgiadis, Hotărâre din 28 martie 2000, § 32 în care s-a reţinut că legiuitorul, intervenind după pronunţarea hotărârii judecătoreşti definitive şi irevocabile prin declararea ca prescrise a pretenţiilor reclamanţilor a rupt justul echilbru ce trebuia să existe între apărarea dreptului de proprietate şi apărarea interesului general;
[13] A contrario, Pravednaya vs. Rusia, Hotărâre din 18 noiembrie 2004, cererea nr. 69529/01 prin care s-a reţinut încălcarea art.6 din Convenţie şi a dispoziţiilor art.1 din Protocolul adiţional nr. 1 prin desfiinţarea într-o cale extraordinară de atac exercitată de autoritatea administrativă însărcinată cu punerea în executare, a hotărârii judecătoreşti care consfinţea drepturile reclamantei, demersul autorităţii fiind fundamentat pe un act normativ concomitent desfăşurării procedurii în care reclamanta obţinuse câştig de cauză(§ 27-34) şi prin lipsirea reclamantei, în această modalitate, de beneficiul drepturilor de pensie în cuantumul stabilit prin hotărârea judecătorească executorie (§ 37-42);
